PPP模式——寬帶網(wǎng)絡(luò )建設領(lǐng)域的新嘗試

　　ICCSZ訊    近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家信息化發(fā)展戰略綱要》，明確提出戰略目標：到2020年，固定寬帶家庭普及率達到中等發(fā)達國家水平，3G、4G網(wǎng)絡(luò )覆蓋城鄉;到2025年，固定寬帶家庭普及率接近國際先進(jìn)水平，建成國際領(lǐng)先的移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò )，實(shí)現寬帶網(wǎng)絡(luò )無(wú)縫覆蓋。

　　實(shí)際上，國際范圍內，寬帶已經(jīng)成為公認的推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的新型基礎設施。國際電信聯(lián)盟“連通目標2020”提出，到2020年，推動(dòng)全球超過(guò)60%的人口獲得寬帶連接，但由于寬帶網(wǎng)絡(luò )投資規模大，回收期長(cháng)，世界各國普遍面臨私人部門(mén)投資不足、農村和邊遠地區網(wǎng)絡(luò )覆蓋不足等難題，我國也不例外。金融危機以后，很多國家創(chuàng )新網(wǎng)絡(luò )投資模式，選擇政府與私人資本合作(Public Private Partnership,PPP)模式作為提升寬帶網(wǎng)絡(luò )覆蓋的手段。自2015年我國發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2015〕42號)以來(lái)，PPP在我國公共服務(wù)領(lǐng)域得到蓬勃發(fā)展。截至2016年2月底，我國PPP項目總投資超過(guò)8萬(wàn)億元，主要集中在供熱、垃圾處理等市政服務(wù)，以及地鐵、橋梁等市政設施領(lǐng)域。PPP模式在全球寬帶領(lǐng)域有哪些典型應用，對我國寬帶網(wǎng)絡(luò )建設有何啟示?

　　PPP模式在寬帶建設的嘗試

　　PPP模式是指政府和私人資本以合作協(xié)議方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為。按照國際電信聯(lián)盟(ITU)建議，PPP可分為以下四種模式：一是私營(yíng)部門(mén)建設運營(yíng)模式，即私人資本從政府處獲得資金資助，建設和運營(yíng)網(wǎng)絡(luò )設施，并最終擁有網(wǎng)絡(luò )的所有權;二是公共外包模式，即政府部門(mén)提供全部建設和運營(yíng)資金，私人資本負責具體實(shí)施，網(wǎng)絡(luò )所有權歸政府部門(mén)所有;三是合資公司模式，即政府資本和私人資本成立合資公司，雙方共同擁有網(wǎng)絡(luò )，并共同承擔網(wǎng)絡(luò )的日常運營(yíng);四是公共部門(mén)建設運營(yíng)模式，即網(wǎng)絡(luò )建設和運營(yíng)資本由政府與私人資本共同分擔，網(wǎng)絡(luò )的最終所有權歸政府所有，網(wǎng)絡(luò )建設和日常運營(yíng)由私人資本承擔。

　　PPP項目在實(shí)際運作中選擇何種模式，通常取決于多種因素，如市場(chǎng)結構、互聯(lián)網(wǎng)成熟度和政治環(huán)境等。近幾年，全球寬帶網(wǎng)絡(luò )建設有不少采用PPP模式的案例。

　　——英國移動(dòng)基礎設施項目(MIP)

　　MIP項目是英國政府實(shí)施的一個(gè)桿路建設項目，目的是通過(guò)建設更多的桿路設施，改善5%～10%沒(méi)有移動(dòng)網(wǎng)絡(luò )覆蓋或者信號不好區域的網(wǎng)絡(luò )質(zhì)量，并將英國的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò )覆蓋擴展到99%的人群。該項目建設主要采用私人部門(mén)建設運營(yíng)模式，即由英國政府出資1.5億英鎊，通過(guò)招標方式，由中標公司負責桿路建設，桿路資產(chǎn)的所有權歸私人資本所有。桿路設施建成后，英國的移動(dòng)運營(yíng)商可以租用桿路資源部署和提升自己的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò )。

　　MIP項目最終由Arqiva公司中標承建。原計劃在2013年年底前將未連接的8萬(wàn)個(gè)接入點(diǎn)中的6萬(wàn)個(gè)連接到網(wǎng)絡(luò )，但最終推遲到2016年5月完成，第一批站址于2013年9月啟用。項目進(jìn)度延遲主要有以下幾個(gè)原因：一是Arqiva沒(méi)有向政府部門(mén)提供詳細的覆蓋計劃和時(shí)間表。二是一些地區的桿路建設需要經(jīng)過(guò)冗長(cháng)的審批程序。三是在一些偏遠地區面臨供電難題，有的缺乏回傳電路。

　　經(jīng)驗總結：一是政府在實(shí)施PPP項目時(shí)，應著(zhù)眼于那些缺乏競爭性的市場(chǎng)，集中對這些地區的無(wú)源設施提供資金支持。二是股東之間應加強溝通，確保市場(chǎng)主體對實(shí)施計劃熟悉。三是政府應該努力創(chuàng )造良好的建設和監管環(huán)境，確保政策目標的實(shí)施。

　　——南非約翰內斯堡寬帶網(wǎng)絡(luò )計劃

　　該計劃通過(guò)投入政府資金，建設約翰內斯堡市內900公里長(cháng)的骨干網(wǎng)絡(luò )，以降低骨干帶寬的批發(fā)成本，使得互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)提供商能夠向消費者提供更低價(jià)格的寬帶接入產(chǎn)品，促進(jìn)約翰內斯堡市智慧城市建設，創(chuàng )造更多的商業(yè)和就業(yè)機會(huì )。

　　該項目建設資金1億美元，每年運營(yíng)費用2400萬(wàn)美元。項目起初采用公共外包模式，由約翰內斯堡市政府與愛(ài)立信簽訂建設合同，愛(ài)立信代為運營(yíng)12年后，將網(wǎng)絡(luò )交還給約翰內斯堡市政府。之后愛(ài)立信將項目轉交給了CitiConnect通信。項目于2013年正式運營(yíng)，但是2014年約翰內斯堡市政府終止了與CitiConnect的合同，并將該項目更改為公共部門(mén)建設運營(yíng)模式。約翰內斯堡市政府2015年2月償付了愛(ài)立信9300萬(wàn)美元，作為已建網(wǎng)絡(luò )的費用。之后的網(wǎng)絡(luò )所有權和運營(yíng)權歸約翰內斯堡市政府所有。

　　經(jīng)驗總結：一是政府部門(mén)在啟動(dòng)項目之前應該進(jìn)行廣泛調研，確定是否確實(shí)存在市場(chǎng)失靈，以便決策是否需要政府力量的介入。在本案例中，因為約翰內斯堡地區已經(jīng)有其他的光纖網(wǎng)絡(luò )在提供服務(wù)，這就對市政府實(shí)施寬帶計劃的必要性提出質(zhì)疑。二是在項目實(shí)施前，要詳細約定政府和私人企業(yè)的權利義務(wù)，避免在任何一方違背項目合同時(shí)引起爭議，臨時(shí)更改項目的運作模式。

　　——卡塔爾骨干網(wǎng)項目

　　這個(gè)項目采用的是公共部門(mén)建設運營(yíng)模式。通過(guò)初期投入政府資金，降低私人資本投資門(mén)檻，吸引私人資本共同建設全國寬帶骨干網(wǎng)。最終QNBN獲得建設卡塔爾全國骨干網(wǎng)絡(luò )的許可，同時(shí)承諾必須提供帶寬批發(fā)業(yè)務(wù)。但是在項目進(jìn)行中，卡塔爾另一家電信運營(yíng)商O(píng)oredoo也表示出有興趣建設骨干光纖網(wǎng)絡(luò )。

　　經(jīng)驗總結：一是共享無(wú)源設施能夠減少建設成本，如果監管部門(mén)能要求主導企業(yè)(即卡塔爾電信)開(kāi)放其無(wú)源設施，則可加快網(wǎng)絡(luò )的建設進(jìn)度。二是政府部門(mén)應確保市場(chǎng)中沒(méi)有其他運營(yíng)商有建設骨干網(wǎng)的興趣。在本案例中，如果Ooredoo再建設一個(gè)骨干網(wǎng)，將導致資源浪費，并帶來(lái)監管風(fēng)險。

　　對我國寬帶網(wǎng)絡(luò )建設的啟示

　　從全球經(jīng)驗來(lái)看，PPP模式已經(jīng)在很多國家的通信領(lǐng)域得到了較好應用?？偨Y幾個(gè)PPP項目的經(jīng)驗，對我國有以下幾點(diǎn)啟示。

　　一是PPP模式應作為商業(yè)模式建網(wǎng)的有力補充，而非應用于大規模網(wǎng)絡(luò )建設。從以上幾個(gè)案例可以看到，PPP的應用重點(diǎn)已經(jīng)從原來(lái)的大型國家骨干網(wǎng)(如澳大利亞的NBN)、普遍服務(wù)領(lǐng)域轉移到無(wú)源設施、城域網(wǎng)等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域都是寬帶運營(yíng)商缺少商業(yè)動(dòng)力建設，或是現有網(wǎng)絡(luò )的盲點(diǎn)區域。PPP模式作為一種補充模式，可以很好地填補市場(chǎng)上運營(yíng)商進(jìn)入意愿較低領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò )覆蓋空白區域。

　　二是PPP模式應該主要應用于市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。政府部門(mén)在實(shí)施PPP項目之前，應進(jìn)行充分的市場(chǎng)調研。如果社會(huì )資本在該領(lǐng)域存在較強的投資意愿，則政府應該讓市場(chǎng)機制發(fā)揮決定性作用。在卡塔爾骨干網(wǎng)的例子中，由于其他運營(yíng)商也有意愿投資于骨干網(wǎng)項目。此時(shí)政府通過(guò)PPP機制介入，將可能干擾市場(chǎng)機制的正常運行。

　　三是項目實(shí)施前應設計合理的風(fēng)險共擔機制，并充分溝通。在項目實(shí)施前，政府部門(mén)需要充分開(kāi)展市場(chǎng)調研、可行性論證、未來(lái)盈利預測等工作，科學(xué)設計政府和社會(huì )資本的權利與責任，并在各利益相關(guān)方之間進(jìn)行充分溝通，確保PPP目標的達成。

　　作者：中國信息通信研究院 石立娜 來(lái)源：人民郵電報