美國憑什么限制中國電信國際牌照？聯(lián)通風(fēng)險幾何？

  ICC訊  中國電信在美國經(jīng)營(yíng)牌照事關(guān)中國骨干互聯(lián)網(wǎng)的國際帶寬和網(wǎng)絡(luò )性能，一旦失去牌照，中美互聯(lián)網(wǎng)之間連接通路可能變窄，訪(fǎng)問(wèn)速度變慢。

  【劃重點(diǎn)】

  1. 美國司法部指責中國電信未能完全履行2007年與司法部簽署的一份保證書(shū)條款，讓國營(yíng)機構有機會(huì )在美國“從事不利于美國的網(wǎng)絡(luò )活動(dòng)”，但中國電信表示否認。

  2. 中國電信美洲公司的業(yè)務(wù)收入占比不會(huì )太大，吊銷(xiāo)牌照對中國電信集團的營(yíng)收影響幾乎可忽略不計。

  3. 吊銷(xiāo)牌照主要影響的是固網(wǎng)業(yè)務(wù)，意味著(zhù)中美之間的互聯(lián)網(wǎng)通道有可能變狹窄，中美網(wǎng)民訪(fǎng)問(wèn)對方的網(wǎng)站都會(huì )覺(jué)得網(wǎng)速變慢。

  4. 去年5月，FCC同樣以國家安全為由拒絕了中國移動(dòng)美國牌照申請。公開(kāi)信息顯示，FCC同時(shí)也在評估中國聯(lián)通在美經(jīng)營(yíng)牌照。

  4月9日，美國司法部發(fā)公告稱(chēng)，經(jīng)由該國司法部、國土安全部、商業(yè)部等多個(gè)機構聯(lián)合調查，一致同意并建議美國聯(lián)邦通信委員會(huì )(FCC)撤銷(xiāo)和終止中國電信在美國經(jīng)營(yíng)國際電信業(yè)務(wù)的牌照，禁止其在美國的國際通信服務(wù)，以確保美國的國際通信安全。

  美國司法部給出的理由是，中國電信未能完全履行2007年與司法部簽署的一份保證書(shū)條款，并且有可能受中國政府的控制、利用和影響，讓中國的國營(yíng)機構有機會(huì )在美國“從事惡意網(wǎng)絡(luò )活動(dòng)和間諜行動(dòng)”，從而為美國帶來(lái)國家安全與執法的風(fēng)險。

  中國電信于2001年7月20日獲得美國國際電信業(yè)務(wù)牌照，5個(gè)月后，即當年11月22日，中國電信美洲公司成立，總部位于弗吉尼亞州赫登市。官網(wǎng)顯示，中國電信美洲公司目前在31個(gè)國家設有辦事處，為美國、加拿大和拉丁美洲的客戶(hù)提供多種通信服務(wù)，例如國際專(zhuān)線(xiàn)、IP接入、虛擬專(zhuān)用網(wǎng)、IDC、語(yǔ)音批發(fā)和移動(dòng)虛擬運營(yíng)等，是中國電信最大國際子公司。

  中國電信明確否認上述指責，表示一直與美國監管機構保持了“高度的合作和透明”。在聲明中，中國電信還說(shuō)道：“我們一直遵循最高的國際標準提供運營(yíng)和服務(wù)，我們將提供更多細節以支持我們的立場(chǎng)，并致力于解決問(wèn)題?！?

  中國電信是上市企業(yè)，旗下有多家國際子公司，但各國際子公司的業(yè)務(wù)收入均沒(méi)有被公布于財報中。多位資深行業(yè)人士向《財經(jīng)》記者表示，中國電信美洲公司的業(yè)務(wù)收入占比不會(huì )太大，吊銷(xiāo)牌照對中國電信集團的營(yíng)收影響幾乎可忽略不計，它更像是一種政治打壓手段，而且反映了美國政府近年來(lái)的監管特色，即過(guò)分強調通信基礎設施與服務(wù)對國家安全的重要性。

  雖然對于營(yíng)收影響不大，但一位不愿透露姓名的前中國電信國際業(yè)務(wù)資深人士告訴《財經(jīng)》記者，吊銷(xiāo)牌照主要影響的是固網(wǎng)業(yè)務(wù)，意味著(zhù)中美之間的互聯(lián)網(wǎng)通道有可能變狹窄，中美網(wǎng)民訪(fǎng)問(wèn)對方的網(wǎng)站都會(huì )覺(jué)得網(wǎng)速變慢。

  去年5月，FCC同樣以國家安全為由拒絕了中國移動(dòng)美國牌照申請。公開(kāi)信息顯示，FCC同時(shí)也在評估中國聯(lián)通在美經(jīng)營(yíng)牌照。

  在4月10日下午舉行的中國外交部例會(huì )上，有來(lái)自法新社的記者就此事進(jìn)行提問(wèn)。中國外交部發(fā)言人趙立堅回應稱(chēng)，中方對此堅決反對。中國政府一貫要求中國企業(yè)在依法合規的基礎上，按照市場(chǎng)原則開(kāi)展對外經(jīng)濟合作，同時(shí)也要求它們遵守當地法律法規。敦促美方遵守市場(chǎng)經(jīng)濟原則，停止將國家安全泛化，將經(jīng)濟問(wèn)題政治化的錯誤做法，停止對中國企業(yè)的無(wú)理打壓，為中國企業(yè)赴美投資、經(jīng)營(yíng)提供公平、公正、非歧視的環(huán)境。

  214牌照背后

  在行業(yè)人士口中，本文所討論的美國電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)牌照有個(gè)更具體的名稱(chēng)——214國際業(yè)務(wù)牌照(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“214牌照”)。

  之所以稱(chēng)為214牌照，是因為美國通信法(1934年版及1996年修訂版)第214條規定，除非FCC許可，任何運營(yíng)商不得建設任何新的通信線(xiàn)路或延伸任何現有線(xiàn)路，不得收購或運營(yíng)任何通信線(xiàn)路或其延伸線(xiàn)路，不得利用現有線(xiàn)路或其延伸線(xiàn)路從事通信傳送服務(wù)。

  為了在美國開(kāi)展電信業(yè)務(wù)，中國三大運營(yíng)商均向FCC申請214牌照。除了中國電信，中國聯(lián)通美國公司也于2002年9月11日拿到了牌照。中國移動(dòng)國際美國公司于2011年9月1日向FCC申請214牌照，歷時(shí)7年8個(gè)月，但最終于2019年5月9日被FCC以國家安全和法律實(shí)施風(fēng)險為由否決。此外，還有另一家中資運營(yíng)商，中信國際電訊美國公司于2002年6月29日提交牌照申請，目前仍在FCC審批流程中。

  事實(shí)上，FCC在拒絕中國移動(dòng)牌照申請時(shí)，就公開(kāi)表示將重新評估已頒發(fā)給其他中國運營(yíng)商的美國214牌照。這意味著(zhù)，不僅僅中國電信，中國聯(lián)通的美國214牌照也在被重新審核之中，也存在著(zhù)牌照被取消風(fēng)險。

  至于中國移動(dòng)和中信國際牌照審批流程長(cháng)達數年之久，是因為按照美國相關(guān)監管規則，如果美國電信牌照申請者10%或以上的所有權為外資，FCC會(huì )先將此類(lèi)申請轉交給美國電信安全審查小組(Team Telecom)進(jìn)行協(xié)助審查。Team Telecom 是由美國聯(lián)邦政府國務(wù)院(DoS)、司法部(DoJ)、國防部(DoD)、國土安全部(DHS)、財政部(DoT)、商務(wù)部(DoC)和貿易代表署(USTR)和聯(lián)邦調查局(FBI)等部門(mén)組成的跨部門(mén)工作小組。

  2020年4月4日，美國總統特朗普簽署行政令，成立美國電信服務(wù)行業(yè)外國參與評估委員會(huì )(the Committee for the Assessment of Foreign Participation in the United States Telecommunications Services Sector，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新電信評估委員會(huì )”)。新電信評估委員會(huì )將取代之前非正式的跨部門(mén)工作小組Team Telecom，委員會(huì )目前由美國司法部部長(cháng)兼任，成員則由美國國防部長(cháng)、總檢察長(cháng)、國土安全部長(cháng)等組成，委員會(huì )的職責與權力在行政令上也有詳細說(shuō)明。

  多位行業(yè)人士認為，Team Telecom從一聯(lián)合工作組變成正式機構，反映了美國進(jìn)一步擴大電信服務(wù)對國家安全的重要性。

  大概率吊銷(xiāo)?

  根據美國司法部4月9日的公告，相關(guān)監管機構建議取消中國電信在美經(jīng)營(yíng)牌照的依據主要為幾點(diǎn)。一是自2007年以來(lái)美國的國家安全環(huán)境不斷變化，美國司法部認為中國在針對美國的網(wǎng)絡(luò )活動(dòng)中有一些作為;二是電信向美國政府提供的關(guān)于在何處存儲其美國記錄的陳述不正確，引發(fā)了有關(guān)誰(shuí)可以訪(fǎng)問(wèn)這些記錄的疑問(wèn);三是美國司法部認為電信關(guān)于其網(wǎng)絡(luò )安全實(shí)踐的公開(kāi)陳述不準確，引發(fā)美國司法部擔心有關(guān)中國電信是否遵守聯(lián)邦和州網(wǎng)絡(luò )安全與隱私法的問(wèn)題;四是美國司法部認為中國電信在美國運營(yíng)為惡意網(wǎng)絡(luò )活動(dòng)提供了條件。

  美國司法部公告還指出，上述有部分指控與中國電信未能遵守2007年《保證書(shū)》有關(guān)，這一保證書(shū)是FCC授予中國電信214牌照的依據。并且，相關(guān)機構還認定讓中國電信擁有214牌照所帶來(lái)的國家安全和執法風(fēng)險，是無(wú)法通過(guò)額外的風(fēng)險防控措施去減輕的。

  2007年，中國電信美洲公司股權發(fā)生變化，由中國電信集團有限公司下屬子公司，變更為中國電信股份有限公司下屬子公司，從而向FCC申請214牌照變更。經(jīng)Team Telecom審查，在中國電信美洲公司與司法部等簽署了一份保證書(shū)(Letter of Assuarance)后，Team Telecom向FCC建議，不反對中國電信美洲公司股權變更申請。

  《人民郵電報》曾報道過(guò)發(fā)生在2018年的一次谷歌服務(wù)流量誤操作，該類(lèi)事件很可能引發(fā)美國監管機構指控中國電信運營(yíng)商們誤導美國通信。

  2018年11月13日，因為尼日利亞運營(yíng)商MainOneCable的錯誤操作，國外一些原本應流向谷歌地址的數據流量被改變了路徑而轉向了中國電信，致使中國電信的網(wǎng)絡(luò )受到?jīng)_擊，同時(shí)MainOneCable的互聯(lián)線(xiàn)路嚴重擁塞，超限部分流量被丟棄，造成國外部分用戶(hù)無(wú)法使用谷歌的部分服務(wù)，故障持續時(shí)間約1小時(shí)20分鐘。MainOneCable在葡萄牙和南非之間運營(yíng)著(zhù)一條海底電纜，是中國電信的客戶(hù)。

  盡管互聯(lián)網(wǎng)流量路由異常是全球的普遍現象，相當一部分中國專(zhuān)家認為此次事件主要是互聯(lián)網(wǎng)架構帶來(lái)的問(wèn)題，屬于技術(shù)漏洞，且谷歌事后也表示，谷歌大部分網(wǎng)絡(luò )流量都是加密的，即使轉移也不會(huì )使其受到窺探，也未有理由相信此次事件是有人蓄意造成，但仍有外媒稱(chēng)是因遭到來(lái)自中國運營(yíng)商的流量“劫持”導致國外訪(fǎng)問(wèn)異常的發(fā)生。

  2018年11月17日，中國電信在官網(wǎng)公布對此事的情況說(shuō)明，指出“劫持說(shuō)”缺乏事實(shí)依據。但現在看來(lái)，中國電信的解釋?xiě)蛔阋韵?A href="http://joq5k4q.cn/site/CN/Search.aspx?page=1&keywords=%e7%be%8e%e5%9b%bd&column_id=ALL&station=%E5%85%A8%E9%83%A8" target="_blank">美國相關(guān)機構的懷疑。

  前中國電信人士向《財經(jīng)》記者評價(jià)說(shuō)，鑒于美國司法部的指控措辭十分嚴厲， FCC吊銷(xiāo)中國電信214牌照是大概率事件，而中國聯(lián)通還存在一定保住牌照的可能性。

  《財經(jīng)》記者獲悉，中國電信正在積極尋求包括法律維權在內的多種方式力求解決牌照危機。

  后果可能是什么?

  數量龐大的國際長(cháng)途通信、國際漫游和國際互聯(lián)網(wǎng)都涉及不同類(lèi)型的國際通信業(yè)務(wù)，因此電信業(yè)是一個(gè)十分需要國際化運營(yíng)的行業(yè)。AT&T、英國電信、德國電信、沃達豐、Do Co Mo等國際領(lǐng)先運營(yíng)商都在全球設立了分支機構, 掌握了全球絕大部分的國際網(wǎng)絡(luò )資源和國際通信業(yè)務(wù)量。

  本世紀初開(kāi)始，中國運營(yíng)商紛紛在與中國發(fā)生國際通信業(yè)務(wù)集中的區域設立銷(xiāo)售分/子公司，成為中國運營(yíng)商尋求國際化的重要表現。

  中國電信是國內最早“走出去”的電信運營(yíng)商，其次是中國聯(lián)通。

  拿到美國214牌照以后，中國電信和中國聯(lián)通都在美國進(jìn)行了較大規模的網(wǎng)絡(luò )部署，在美國洛杉磯、舊金山、圣何塞、西雅圖、芝加哥等城市以及加拿大多倫多和溫哥華等地分別建立了海外POP(入網(wǎng)點(diǎn))，將中國骨干互聯(lián)網(wǎng)延伸到美國，在美國POP與美洲和歐洲等地運營(yíng)商建立骨干互聯(lián)網(wǎng)，因此，美國214牌照對提升中國骨干互聯(lián)網(wǎng)國際帶寬和網(wǎng)絡(luò )性能有重要作用。

  同時(shí)，中國電信和中國聯(lián)通各自投資的跨太平洋海纜容量引接到美國POP(中國電信在中國運營(yíng)商中擁有的國際海纜資源最為豐富)，不僅滿(mǎn)足自有骨干互聯(lián)網(wǎng)國際帶寬需求，而且向美國本地及跨國企業(yè)和運營(yíng)商出售至美國的大容量國際專(zhuān)線(xiàn)(國際海纜帶寬)。

  但網(wǎng)絡(luò )覆蓋只是提供通信服務(wù)的基礎，并不與業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)規模直接劃等號。多位長(cháng)期駐美的華人向《財經(jīng)》記者表示，在美國本地，中國電信和中國聯(lián)通的存在感都很低。

  中國運營(yíng)商在海外主要服務(wù)對象是出海的中資機構。兩位在海外有業(yè)務(wù)的中國企業(yè)高管均向《財經(jīng)》記者表示，主要是央企國企在海外發(fā)展業(yè)務(wù)時(shí)傾向于選擇中國電信。

  一旦中國電信被取消214牌照，此前在美國的網(wǎng)絡(luò )部署很可能要么撤回要么停用。上述前中國電信人士表示，這意味著(zhù)從中國訪(fǎng)問(wèn)美國網(wǎng)站本來(lái)就慢，將來(lái)網(wǎng)速會(huì )更慢。

  “中國現在有兩條通信海纜通往美國，這些海纜都是運營(yíng)商合建而成，就像高速公路一樣，中國電信占用了其中幾條車(chē)道，一旦失去牌照，中國電信的‘車(chē)道’會(huì )被停用，或者不得不花更高的代價(jià)租用其它運營(yíng)商的‘車(chē)道’?！鄙鲜銮?A href="http://joq5k4q.cn/site/CN/Search.aspx?page=1&keywords=%e4%b8%ad%e5%9b%bd%e7%94%b5%e4%bf%a1&column_id=ALL&station=%E5%85%A8%E9%83%A8" target="_blank">中國電信人士對《財經(jīng)》記者解釋說(shuō)。

  互聯(lián)網(wǎng)是支撐現代科技與經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎設施，互聯(lián)網(wǎng)的建設也是全球各國通力合作的結果，中美通信海纜的建設可充分證明這一點(diǎn)。

  中美之間第一條最重要的海底光纜是中美海纜(China-US Cable Network，CUCN)，由包括中國電信在內的全球23個(gè)電信機構共同出資建造。1997年12月，中美海纜開(kāi)工建設，其中的北線(xiàn)于1999年12月初全部建成，并于2000年1月19日正式投入使用，南段于2001年4月27日投入使用。

  2016年12月，由于維護成本上升，經(jīng)中美海纜管理委員會(huì )的一致同意，中美海纜在2016年底退役，其功能由亞太直達海底光纜代替，而亞太直達海底光纜是中國電信在上海建設的第二條連接東南亞的主力海纜。

  另一條重要海纜是跨太平洋快線(xiàn)(Trans-Pacific Express，簡(jiǎn)稱(chēng)TPE)又稱(chēng)橫太平洋快速海纜，為連接中國大陸、中國臺灣地區、韓國、日本和美國的一條海底通信電纜，由中國電信、中國網(wǎng)通、中國聯(lián)通、中華電信、韓國通信和威訊六家通信運營(yíng)商共同出資50億美元籌建，之后美國電信運營(yíng)商AT&T和日本電信運營(yíng)商NTT于2008年3月加入建設。

  多位行業(yè)人士表示，美國以國家安全為由，將中美兩大經(jīng)濟體之間的互聯(lián)網(wǎng)通路人為變窄，不僅不利于中美雙方，也將不利于全球經(jīng)濟與科技的協(xié)同發(fā)展。