分析：美國威脅吊銷(xiāo)中國電信美洲公司214牌照

  ICC訊 國聯(lián)邦司法部于4月9日宣布，中國電信集團美洲公司在美國的經(jīng)營(yíng)授權對美國構成國家安全與執法的風(fēng)險，美國電信安全審查小組向美國聯(lián)邦通信委員會(huì )提出，建議吊銷(xiāo)并終止中國電信美洲公司在美國提供國際通信服務(wù)的授權，但目前美國聯(lián)邦通信委員會(huì )尚未就該建議做出決定。4月10日，我國外交部發(fā)言人趙立堅在例行記者會(huì )上就此事件表態(tài)，表示堅決反對，并敦促美方停止將國家安全泛化，將經(jīng)濟問(wèn)題政治化的錯誤做法。對此，筆者做以下分析，并提出一系列應對建議，供相關(guān)人士參考。

  關(guān)于中國電信美洲公司214牌照的相關(guān)分析

  所謂214牌照，是指根據美國通信法（1934年版及1996年修訂版）第214條規定，取得FCC頒發(fā)的國際電信業(yè)務(wù)授權。據了解，中國電信美國公司于2001年6月13日向美國聯(lián)邦通信委員會(huì )申請214牌照，同年7月6日獲得批準。

  2007年，中國電信美洲公司股權發(fā)生變化，由中國電信集團有限公司下屬子公司，變更為中國電信股份有限公司下屬子公司，并向美國聯(lián)邦通信委員會(huì )申請214牌照變更。經(jīng)過(guò)美國電信安全審查小組的安全審查，在中國電信美洲公司與司法部等簽署了一份保證書(shū)后，當時(shí)美國電信安全審查小組向美國聯(lián)邦通信委員會(huì )建議，不反對中國電信美洲公司的股權變更申請。

  美國司法部2020年4月9日公告顯示，司法部主導了對中國電信214牌照的審查，指控中國電信違背了2007年與司法部簽署的這份保證書(shū)承諾的條款。美國電信安全審查小組在給美國聯(lián)邦通信委員會(huì )的建議中指出，中國電信在美國的業(yè)務(wù)運營(yíng)存在重大的和不可接受的國家安全和執法風(fēng)險，使FCC授權中國電信的214牌照不符合美國的公共利益，具體包括以下幾點(diǎn)：

  第一，自2007年以來(lái)，美國的國家安全環(huán)境持續變化，進(jìn)一步認識到中國在針對美國的惡意網(wǎng)絡(luò )活動(dòng)中的作為。第二，對中國電信有可能受到中國政府的利用、影響和控制表示擔心。第三，中國電信向美國政府當局提供的關(guān)于中國電信在何處存儲其美國記錄的陳述不正確，引發(fā)了有關(guān)誰(shuí)可以訪(fǎng)問(wèn)這些記錄的疑問(wèn)。第四，中國電信關(guān)于其網(wǎng)絡(luò )安全實(shí)踐的公開(kāi)陳述不準確，引發(fā)了有關(guān)中國電信是否遵守聯(lián)邦和州網(wǎng)絡(luò )安全與隱私法的問(wèn)題。第五，中國電信在美國運營(yíng)的性質(zhì)為中國國家機構進(jìn)行惡意網(wǎng)絡(luò )活動(dòng)提供了條件，會(huì )導致經(jīng)濟間諜活動(dòng)以及美國通信的中斷和誤導。

  美國電信行業(yè)監管政策將發(fā)生重大變化

  美國電信行業(yè)監管領(lǐng)域一直存在雙重監監管體制，一是美國聯(lián)邦通信委員會(huì )，二是美國電信安全審查小組，前者是美國正式的法定聯(lián)邦政府電信監管機構；后者的職能主要是協(xié)助美國聯(lián)邦通信委員會(huì )審查在美的電信許可申請是否可能給國家帶來(lái)風(fēng)險。

  美國電信安全審查小組與美國聯(lián)邦通信委員會(huì )最大的不同是，它是一個(gè)跨部門(mén)的工作小組，主要由美國聯(lián)邦政府下轄國務(wù)院（DoS）、司法部（DoJ）、國防部（DoD）、國土安全部（DHS）、財政部（DoT）、商務(wù)部（DoC）和貿易代表署（USTR）和聯(lián)邦調查局（FBI）等部門(mén)的官員組成。

  2020年4月4日，美國總統特朗普簽署行政令，正式成立“美國電信服務(wù)行業(yè)外國參與評估委員會(huì )”。根據美國司法部公告，該委員會(huì )將取代之前非正式的跨部門(mén)工作小組，新成立的“美國電信服務(wù)行業(yè)外國參與評估委員會(huì )”主席由美國司法部長(cháng)兼任。

  美國司法部公告顯示，新成立的“美國電信服務(wù)行業(yè)外國參與評估委員會(huì )”自總統行政令簽發(fā)之日起，將取代美國電信安全審查小組，行使其原來(lái)的相關(guān)職能。自此，“美國電信服務(wù)行業(yè)外國參與評估委員會(huì )”正式升級為美國聯(lián)邦政府的一個(gè)機構。隨著(zhù)總統行政令的生效，美國電信行業(yè)的監管政策將發(fā)生重大變化，美國電信監管的戰略重點(diǎn)是對美國的外國基礎電信給國家帶來(lái)安全的審查和監管，矛頭主要指向中國在美的電信運營(yíng)商。

  相關(guān)分析與應對建議

  當前，特朗普政府面臨的最大問(wèn)題不是抗擊新冠肺炎疫情，而是今年的總統大選。新冠肺炎疫情下，對中國的態(tài)度變?yōu)槊绹筮x的主要議題，特朗普和拜登陣營(yíng)均顯示了各自對中國的強硬態(tài)度。筆者注意到，美國共和黨議員雷納齊近日在其推特上稱(chēng)，今年大選的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題將是，誰(shuí)可以對中國采取更強硬態(tài)度和追責中國。據《紐約時(shí)報》稱(chēng)，美國共和黨日益意識到，將中國上升為新冠肺炎疫情的罪人，是在今年大選中擺脫困境的最佳方式。

  事實(shí)上，美國對中國的遏制是其長(cháng)期國家戰略，盡管美國的民主黨和共和黨在多個(gè)方面存在沖突，但是在遏制中國這一問(wèn)題上具有高度一致性，因此中資通信企業(yè)在美國的運營(yíng)具有巨大不確定性和政治風(fēng)險，美國吊銷(xiāo)中國電信在美國的214牌照以及中國聯(lián)通在美國的214牌照都會(huì )是必然事件，只是時(shí)間早晚的問(wèn)題而已。因此，我們必須做好充分的預案和法律應對措施，并仔細研究中資電信企業(yè)在美國的良性退出機制。

  筆者建議，應適時(shí)成立一個(gè)跨部門(mén)風(fēng)險評估專(zhuān)家組，專(zhuān)家組要由國際法、國際信息通信投資、電信網(wǎng)絡(luò )技術(shù)、會(huì )計與資產(chǎn)評估等多領(lǐng)域的專(zhuān)家組成。由該專(zhuān)家組全面評估中國電信美國公司在美國的運營(yíng)風(fēng)險和牌照吊銷(xiāo)后的投資損失，并安排相關(guān)預案和退出機制。具體涉及美國政府終止中國電信美國公司214許可后，給中國電信美國公司造成的實(shí)際損失、預期損失和國際互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險與影響，特別是牌照吊銷(xiāo)后引發(fā)的美國境內外用戶(hù)的投訴和賠償以及信用風(fēng)險等，具體應當采取以下積極應對措施：

  首先，就美國吊威脅銷(xiāo)中國電信美洲公司214牌照事件，重點(diǎn)考慮依法做出兩種應對預案，一是對照指控，積極準備相關(guān)證據，一旦牌照被吊銷(xiāo)后，立即啟動(dòng)對美國聯(lián)邦通信委員會(huì )的行政訴訟；二是根據WTO法律框架下的DSU機制，在GATS項下的有關(guān)基礎電信和增值電信服務(wù)的承諾和義務(wù)框架下，由國家出面要求與美國政府在WTO的框架內進(jìn)行磋商。

  其次，針對美方的指控，全面評估中國電信于2007年與司法部簽署保證書(shū)的履行狀況，重點(diǎn)對中國電信美洲公司的214牌照運營(yíng)狀況與安全保證書(shū)承諾事項進(jìn)行交叉合規審查和評價(jià)，盡快由第三方權威機構出具中國電信美國公司214許可運營(yíng)狀況的安全合規評估報告。

  同時(shí)，調查了解美國當局是否對美國境內擁有214牌照的其他外國電信運營(yíng)商也進(jìn)行了類(lèi)似的安全調查。如果沒(méi)有，且中國電信美洲公司并未有任何違反“安全保證書(shū)”的行為，那么，美國對中國電信美國公司的調查和威脅吊銷(xiāo)拍照的行為就采取了“不公平”和“歧視性“的行為，其行為相悖于中美兩國加入WTO時(shí)確定的“非歧視原則”和“國民待遇原則”。

  此外，不能孤立地看待美國對中國電信運營(yíng)商在美國機構的歧視行動(dòng)，我國應當將本國基礎電信運營(yíng)商在美國所遭受的制裁，一并納入“中美貿易談判”的大框架之中，這樣方可全盤(pán)評估，有的放矢。（作者王春暉為南京郵電大學(xué)教授、信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰略研究院首席專(zhuān)家；作者程樂(lè )為浙江大學(xué)教授）