觀(guān)望中的“寬帶中國”d

        在國務(wù)院印發(fā)《寬帶中國戰略及實(shí)施方案》（下稱(chēng)《戰略》）兩個(gè)月之后，運營(yíng)商期待的具體政策支持仍然遙遠，這讓《戰略》暫時(shí)只能停留在紙面之上。

　　多位接受記者采訪(fǎng)的電信運營(yíng)商及設備業(yè)人士表示，“《戰略》只詳細規劃了戰略和實(shí)施目標，期待中的政策支持和普遍服務(wù)基金只是數筆帶過(guò)。”一位設備商人士認為，“普遍服務(wù)基金的設立涉及多部委，就算后期出臺相應細則，過(guò)程也必將充滿(mǎn)曲折。”

　　所謂普遍服務(wù)基金，是指為支持電信普遍服務(wù)的實(shí)施而設立的政府性基金或者是非營(yíng)利性基金。從2004年的村村通工程，到寬帶中國戰略，關(guān)于設立該基金的呼聲就一直未斷。但十年下來(lái)仍只有政策輪廓。

　　多位接受記者采訪(fǎng)的業(yè)內人士認為，這將進(jìn)一步打擊運營(yíng)商的積極性。

　　工信部統計數據顯示，今年1月－7月，我國固定寬帶用戶(hù)為1.83億，農村固定寬帶普及率僅為12%左右。而《戰略》中規劃，2013年底之前這兩個(gè)數字分別為2.1億戶(hù)和20%；2015年則要達到2.7億戶(hù)和30%?，F實(shí)離規劃尚有不少差距。

　　《戰略》中還規劃，到2015年城市和農村家庭寬帶接入能力基本達到20兆比特每秒（Mbps）和4Mbps，部分發(fā)達城市達到100Mbps。而目前國內互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)速平均速率僅1.774Mbps，排名全球第71位，仍處于“低速寬帶”階段。

　　據記者了解，在《戰略》出臺之前，三大電信運營(yíng)商對于普遍服務(wù)基金已有預期，因此從去年下半年開(kāi)始均放慢了寬帶投資的步伐，未來(lái)兩年內或都將重心投入到4G上。

　　“運營(yíng)商兩波寬帶建設的熱潮其實(shí)已經(jīng)過(guò)去了，剩下多是回報較低或是純粹投入性的區域，運營(yíng)商停下來(lái)等待政策支持，這可以理解。”一位接近運營(yíng)商決策層的人士認為。

　　關(guān)乎下一代網(wǎng)絡(luò )發(fā)展、并帶動(dòng)更多相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中國寬帶市場(chǎng)，沉疴多年，卻仍在等待政策的另一只靴子落地，這亦是中國特色。

　　補償機制未落實(shí)

　　寬帶中國戰略發(fā)端于中國電信在2011年2月啟動(dòng)的“寬帶中國光網(wǎng)城市”戰略，后升級為國家戰略。

　　從單個(gè)運營(yíng)商的市場(chǎng)戰略，到國家級戰略，有兩點(diǎn)本質(zhì)性的區別：其一，政府主導，推進(jìn)全民寬帶化，受益人群不僅包括城市用戶(hù)，廣袤的農村地區人群也被包括；其二，政府承諾，將給予包括投資體制、財政稅務(wù)政策、金融政策方面的支持，并提及了在業(yè)界頗為敏感的寬帶普遍服務(wù)的補償機制。

　　給予普遍服務(wù)補償機制，是目前全球多個(gè)發(fā)達國家采用的邊遠農村地區寬帶覆蓋建設的一個(gè)主要手段。例如在英國，英國電信不僅可以獲得英國政府的寬帶普遍服務(wù)補貼基金，還可以在部分地區獲得歐盟官方提供的補貼基金。

　　工信部副部長(cháng)尚冰9月在解讀《戰略》時(shí)亦曾明確表示，“政府將完善普遍服務(wù)補償機制。”并表態(tài)稱(chēng)，如要達到寬帶覆蓋所有城市、農村用戶(hù)，至少需要2萬(wàn)億元資金。

　　《戰略》對實(shí)施方案做了詳盡明確的闡述，并未出臺具體的政策支持細則，對于普遍服務(wù)補償機制，也僅僅數言。

　　“確實(shí)與我們事先預想的有所差距。”寬帶中國戰略專(zhuān)家組組長(cháng)鄔賀銓在接受記者采訪(fǎng)時(shí)如此直言。

　　在制定寬帶中國戰略草案時(shí)，專(zhuān)家組已考慮到資金的問(wèn)題。最初專(zhuān)家組提出多套方案，一種是直接從中央財政劃撥專(zhuān)項資金，給予運營(yíng)商一定的補貼；另一種是建立寬帶普遍服務(wù)基金，從電信運營(yíng)商上繳國資委的央企利潤中拿出一部分返還給運營(yíng)商，用于補貼從事農村和邊遠地區寬帶普及工程建設的成本。

　　上述兩種方案均得到多數專(zhuān)家支持，但財政部、國資委等部委明確反對。財政部認為，寬帶建設的最終受益者是運營(yíng)商，因此不希望中央財政給予過(guò)多的財稅和資金支持；而建立寬帶普遍服務(wù)基金則動(dòng)了國資委的奶酪。最終，這兩種方案都沒(méi)有獲得通過(guò)。

　　也有專(zhuān)家提出，長(cháng)期以來(lái)，政府已習慣于在基礎電信設施投資領(lǐng)域采用市場(chǎng)手段管控，市場(chǎng)能解決的，政府絕不插手。自2004年以后，運營(yíng)商在經(jīng)歷了“村村通工程”的800億元投資、3G市場(chǎng)的2000億元投資之后，仍保持相對平穩的收入和利潤，鑒于此，政府更加沒(méi)有動(dòng)力和理由去補貼寬帶市場(chǎng)。

　　另一種觀(guān)點(diǎn)則是：固定寬帶本來(lái)就不是一個(gè)完全靠市場(chǎng)驅動(dòng)的領(lǐng)域，屬于“失靈市場(chǎng)”，沒(méi)有政府和政策的介入，這個(gè)市場(chǎng)將無(wú)法按照監管層的思路去發(fā)展和盤(pán)活。

　　中國電信科技委主任韋樂(lè )平表示，在普通城鎮地區FTTH（Fiber To The Home，一根光纖直接到家庭）的投資回收期是7年；中部地區大約為11年，而像內蒙古此類(lèi)西部偏遠地區，100年也無(wú)法回收投資成本。他認為，投資回報期超過(guò)10年的項目必然會(huì )被市場(chǎng)拋棄，中西部地區的寬帶普遍服務(wù)已不可能依靠市場(chǎng)效應來(lái)推動(dòng)，只能依托于國家設立普遍服務(wù)基金來(lái)解決。

　　中國通信學(xué)會(huì )光通信委員會(huì )主任毛謙亦認為，目前中國寬帶發(fā)展幾乎完全依靠市場(chǎng)機制，但全國還有15%的行政村沒(méi)有寬帶，中西部及農村屬于高投入低產(chǎn)出地區，難以靠市場(chǎng)機制實(shí)現普及。

　　運營(yíng)商集體觀(guān)望

　　西藏電信林芝分局只有18個(gè)寬帶網(wǎng)絡(luò )維護人員，需要管理11萬(wàn)多平方公里高海拔地區的通信設施，維護面積大概等于七個(gè)北京。該地區寬帶網(wǎng)建設和維護成本異常高昂，用戶(hù)需求卻相對較小，導致運營(yíng)商常年入不敷出。

　　中國電信的一位寬帶運營(yíng)人士告訴記者，在寬帶戰略出臺之前，運營(yíng)商對于普遍服務(wù)基金已有預期。正因如此，從去年下半年開(kāi)始，中國電信和中國聯(lián)通在各個(gè)層面上，均顯露出放慢寬帶投資建設腳步的跡象。

　　有聯(lián)通總部人士透露，在近期聯(lián)通內部完成的一個(gè)光纖寬帶城域網(wǎng)預算中，中國聯(lián)通各省上報的預算總額超過(guò)20億元，但最后審批通過(guò)的只有幾億元。

　　“壓縮城域網(wǎng)建設資金，會(huì )直接導致城域網(wǎng)容量增速放緩，城域網(wǎng)容量的大小決定了用戶(hù)帶寬的體驗速率。”上述人士解釋?zhuān)?ldquo;如果城域網(wǎng)容量的增速跟不上寬帶用戶(hù)增速，必然限制用戶(hù)體驗。就好比今年你上網(wǎng)的速度還挺快，但明年，很有可能就慢下來(lái)了。”

　　今年初就有消息傳出，中國聯(lián)通已明確了整體下調光纖寬帶的投資力度。上述城域網(wǎng)投資則涉及2014年建設計劃，由此看來(lái)，2014年，聯(lián)通很有可能進(jìn)一步壓縮光纖寬帶方面的投資力度。

　　中國電信亦放緩農村地區的投資腳步。在一些ARPU（每名用戶(hù)所實(shí)現的平均收入）值較低的省份，控制成本的要求在運營(yíng)商內部一直高于用戶(hù)發(fā)展。記者獲悉，在中國電信不占優(yōu)勢的一些北方省份，年初曾出現因大力擴張農村寬帶市場(chǎng)而受到集團公司通報批評的事件。

　　“不少地方運營(yíng)商寬帶預算超標，部分公司只能通過(guò)自籌資金的方式緩解壓力。”一位中國電信某北方省份公司負責人透露。

　　這與2011年、2012年上半年電信運營(yíng)商熱火朝天的光網(wǎng)改造行動(dòng)形成巨大反差，2012年，運營(yíng)商曾超額完成工信部任務(wù)，原定覆蓋3500萬(wàn)用戶(hù)，最后覆蓋了超過(guò)4500萬(wàn)用戶(hù)。

　　“去年大家還當是個(gè)事兒，所以任務(wù)完成得很快。但是今年，運營(yíng)商發(fā)現拿不到錢(qián)了，既然不給錢(qián)，那行政任務(wù)我也沒(méi)必要完成了。態(tài)度上不免就消極了很多。”一位運營(yíng)商人士坦言。

　　據了解，內蒙古等落后邊遠省份的寬帶普及率遠低于城市，有不完全統計數據顯示，今年，內蒙古的寬帶普及率約為12%左右，遠不能達到《戰略》“到2013年底，城市和農村家庭固定寬帶普及率分別達到55%和20%”的要求。

　　按照《戰略》規劃，建設成本過(guò)高的邊遠地區、山區和海島，將靈活采用無(wú)線(xiàn)方式來(lái)部署。即便如此，農村地區的無(wú)線(xiàn)寬帶投入產(chǎn)出同樣不成正比。

　　中國移動(dòng)的一位人士向記者透露，中國移動(dòng)現有60萬(wàn)個(gè)遍布全國的GSM基站，只有一半是正常盈利的。這意味著(zhù)，在地緣廣闊、人口稀少的農村偏遠地區，即使是部署成本相對較低的移動(dòng)基站，亦入不敷出。移動(dòng)的整體收入和利潤，是通過(guò)人口密集的城市地區基站拉動(dòng)的。

　　電信運營(yíng)商經(jīng)過(guò)多年的市場(chǎng)化運作之后，已充分遵循市場(chǎng)規律。截至今年8月，中國電信和中國聯(lián)通分別擁有9728萬(wàn)和6368萬(wàn)寬帶用戶(hù)。經(jīng)過(guò)兩輪的建設高潮，運營(yíng)商的光纖寬帶已經(jīng)基本上覆蓋全部城市用戶(hù)。

　　因此，在4G牌照即將發(fā)放之際，運營(yíng)商必將主要精力用以籌資建設4G網(wǎng)絡(luò )。對此，韋樂(lè )平回應，4G可能會(huì )在兩年時(shí)間內分流寬帶的投資規模。

　　不過(guò)，對于中國電信和中國聯(lián)通而言，寬帶仍是上述兩大運營(yíng)商的重要收入來(lái)源。2012年，中國電信和中國聯(lián)通的有線(xiàn)寬帶接入收入分別為667億元和394億元。其中，有線(xiàn)寬帶接入收入是中國電信最大的業(yè)務(wù)收入來(lái)源，遠超移動(dòng)話(huà)音業(yè)務(wù)和移動(dòng)數據業(yè)務(wù)。

　　在A(yíng)RPU值較高的城市地區，運營(yíng)商仍然在加大投入。9月，中國電信宣布全國范圍內的第三次寬帶提速，在上海和南京試點(diǎn)百兆入戶(hù)，這兩個(gè)地區的電信寬帶用戶(hù)，可隨時(shí)申請提速至100M。在全國其他地區，光纖寬帶用戶(hù)普遍享受免費提速至10M－20M。

　　電信分析師程德杰認為，運營(yíng)商推行寬帶戰略，主要目的是鞏固市場(chǎng)優(yōu)勢，獲取市場(chǎng)利益；國家推行寬帶戰略，主要目標是消除信息鴻溝，實(shí)現寬帶普遍服務(wù)，提升國民經(jīng)濟的信息化水平，促進(jìn)信息化消費，拉動(dòng)國民經(jīng)濟的發(fā)展。兩者的高度和角度不同。

　　政府若想平衡兩者關(guān)系的落差，不僅需要細化補償機制，同時(shí)還需要融合各監管部門(mén)。

　　呼喚中國的FCC

　　從現有的政策支持來(lái)看，電信運營(yíng)商只能利用現有的專(zhuān)項資金來(lái)進(jìn)行有限的寬帶資金扶持，顯然是杯水車(chē)薪。

　　但更重要的是，在多年寬帶建設和運營(yíng)的過(guò)程，資金恐怕只是運營(yíng)商難解之題中的冰山一角。城市地區的“最后一公里”接入難、內容運營(yíng)舉步維艱等，都將直接導致寬帶產(chǎn)業(yè)的畸形發(fā)展。這其中各監管部門(mén)之間的利益博弈和勢力消長(cháng)，是主要動(dòng)因。

　　隨著(zhù)寬帶成為中國戰略基礎設施，寬帶產(chǎn)業(yè)的監管已不僅在工信部的范疇之內，住建部、國資委、財政部、廣電總局等諸多部委，均有涉及。

　　中國信息經(jīng)濟學(xué)會(huì )理事長(cháng)、電信專(zhuān)家楊培芳多年來(lái)曾多次呼吁，必須成立一個(gè)頂層的通信信息業(yè)的監管機構。在美國，扮演這一角色的是FCC（聯(lián)邦通信委員會(huì )）。該委員會(huì )是美國政府的一個(gè)獨立機構，直接對國會(huì )負責。他說(shuō)：“公共服務(wù)是市場(chǎng)失靈的一個(gè)領(lǐng)域，所以需要公共規制。我們應該把電信的公共服務(wù)從工信部、廣電等機構中剝離出來(lái)，統一到監管機構里面。”

　　這種機構設置的想法得到諸多改革參與者的認同。其初衷主要為徹底解決多頭監管、重復監管、監管缺失等問(wèn)題，其精神內核在于，監管機構能夠獨立、中立地做出自己的決策，不受不當的外部影響。并遵循監管永遠是市場(chǎng)的補充，只有在市場(chǎng)失靈的時(shí)候，才介入監管，同時(shí)監管的介入應遵循成本收益的原則。但問(wèn)題在于，這一機構本身的設置，即是一次極大的監管思路和機構變動(dòng)，成行絕非易事。

　　積重之下，一些更加溫和的政策修正，所起到的效果其實(shí)有限。

　　今年初，作為寬帶中國戰略的一個(gè)重要配套政策，工信部頒布了有關(guān)光纖到戶(hù)的兩項國家標準，《住宅區和住宅建筑內光纖到戶(hù)通信設施工程設計規范》和《住宅區和住宅建筑內光纖到戶(hù)通信設施工程施工及驗收規范》。

　　標準規定了在縣級及以上城區，新建住宅應直接用光纖到戶(hù)方式建設，在新建住宅內的通信設施工程設計中必須滿(mǎn)足多家電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者平等接入、用戶(hù)可自由選擇包括寬帶在內的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者。

　　兩項國家標準的出臺，從法律上解決了城市地區寬帶部署“最后一公里”的難題，杜絕了小區、商業(yè)樓宇對運營(yíng)商收取高額入場(chǎng)費、提成費的問(wèn)題。

　　在具體的執行過(guò)程中，人們發(fā)現，一些當地政府支持力度大的發(fā)達省市，如江蘇、上海，因出臺了相關(guān)法律，有效提供了執法依據，因此成效頗豐。但在更多省市，由于涉及住宅建設，若無(wú)當地政府支持，作為執行監督者的各地通信管理局，往往有心無(wú)力。

　　“一個(gè)局只有幾十個(gè)人，新建樓宇規模龐大，根本無(wú)法一一去監督。”一位北方落后省份通信管理局工作人員認為，管局并無(wú)執法權限，根本無(wú)法承擔起這個(gè)責任。

　　不過(guò)，也有運營(yíng)商人士認為，國家寬帶戰略已上升到國家行政層面，地方政府無(wú)論出于何種考慮，都會(huì )積極配合支持，各有關(guān)部門(mén)也會(huì )出臺相關(guān)配套政策，對于中西部運營(yíng)商而言，這是一大利好。

　　無(wú)論如何，寬帶中國戰略的正式出臺，為基礎電信市場(chǎng)的監管改革提供了契機、雖然這仍需經(jīng)歷縮小分歧、擴大共識、破解矛盾的過(guò)程。